[5]对此，该案二审判决没有正面回应，而是以系争裁量基准仅属云南省公安厅内部下发的规范性文件，其效力明显低于法律、法规规定为由判决维持系争行政处罚。
载《人民司法·案例》2017年第2期。图1行政裁量基准法律效力问题的判例理论的分类 第二，提问二对应着行政法学说中的裁量一元论与裁量二元论之争。
由于同法第50条规定了一个罚款幅度：违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款，故而被告事先设定了一个裁量基准：《海南省质量技术监督系统行政处罚自由裁量实施标准(试行)》(以下简称《自由裁量实施标准》)。[26]或者上级行政机关已经设定裁量基准，但被告因其不敷执法之用而加以续造并得到法院支持的案例。从经验上看，毋宁说，相关判决书的寡言可能有不同成因：①可能是由于原告并未要求或未及时要求法院审查裁量基准，因而法院简单地确认了该裁量基准与上位法的符合性，即以其与上位法并不冲突[33]或并无不当[34]等简要评述，认可或要求被告适用该裁量基准。[24]康德将纯粹实践理性的基本法则表述为：要这样行动，使得你的意志的准则任何时候都能同时被看作一个普遍立法的原则。由此，本文的阶段性考察归结为这样一个规范性命题：行政裁量基准原则上不应当被严格适用(换言之，行政机关在作出行政行为时原则上应当进行个案考量)，除非裁量授权规范的意旨是可以免除行政机关的个别情况考虑义务。
这意味着，这两个类型在提问二面前完全可能合流。[19]‘乐活商标侵权行政处罚案——苏州鼎盛食品有限公司与江苏省苏州工商行政管理局工商行政处罚案，[2011]苏知行终字第0004号，江苏省高级人民法院2012年7月31日审结。并且，该处罚未附解除期限，这意味着相对人要为曾经的滥用终身负担更高的善意证明义务，其妥当性令人怀疑。
法院认为：原告徐俱华的这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道。当申请人的描述足够指向某一特定信息时，就应视为满足明确性标准。[19]但《条例》并未要求申请人说明目的，《征求意见稿》亦未要求审查申请用途。[25] （5）申请人就同一内容重复提出申请，或者申请其已知晓的信息。
如果申请人确实是基于合理的三需要，即便申请事项众多，却也未必不合法意。所谓通谋申请，即两个以上的申请人基于共同故意，事先联络好共同向同一或不同的行政机关提交大量、重复的申请。
但行政机关对申请的明确性要求不能过度苛刻，申请人往往不能准确描述目标信息的规范名称、文号等。这种负担的增加必须使得行政机关的正常秩序受到严重干扰，甚至是处于停滞状态，亦为普通民众不能接受。申请人在提出大量申请后，不论受理机关是否满足其主张，也明知其请求不会获得复议机关和法院的支持，仍提起复议或诉讼，享受无时间成本、经济成本的空转救济程序，显然是对公共资源的损耗。[13] 参见再审申请人高文香、高文河、吴玉国诉天津市人民政府不履行行政复议法定职责一案，最高人民法院[2016]最高法行申5032号行政裁定书。
（一）主观目的是否合法 《条例》未要求申请人在申请时必须注明申请目的，但并不禁止行政机关和法院探究申请人的真实动机。（四）扩大申请主体的考察范围不够妥当 申请人之间可能关系密切，即便如此，法院将关联申请人的申请行为一并作为评价原告本人的因素，这一联结是否妥当？例如在征地拆迁领域存在大量的政府信息公开申请，征地拆迁的当事人多为某户或某集体经济组织的成员，出于共同的利益诉求，申请政府信息公开必然呈现主体的群体化特征。[16]由此，申请人为向政府施压，为提出其他利益主张提供制度入口，不论其所申请的内容是否为政府信息，也不论政府是否已经支持其获取和知悉信息的主张，往往在申请信息公开后，会再提起行政复议和行政诉讼。（三）是否产生严重的损害后果 滥用申请权的行为超过权利正当行使的界限，必然给公共资源带来过度消耗。
二、既有裁判对滥用申请权的判断标准 我们在中国裁判文书网上以滥用政府信息公开申请权为关键词进行检索，自该网中可检索到的最早相关案件2014年7月8日陈光荣、胡新期、陈光强、陈思华与株洲县人民政府信息公开案。表2：同一法院四份行政裁定书对滥用行为的认定 对比四份裁定书可以发现，该法院三年间认定滥用行为的考察因素逐渐增多，并有三个明显变化。
判断滥用政府信息公开申请权的行为是否成立，可以从主观目的、客观行为、损害后果和因果关系四个构成要件综合考虑。其二，对于内容重复的申请，以一事一申请原则为由拒绝答复，需要更充分的论证。
在诸多案件中，法院在论证申请人的行为背离制度初衷时，只停留在讲述其真实目的是向政府施压，以及反复申明该目的与《条例》宗旨相悖，却未能结合事实说明，法院是如何得知申请人实质利益之所在的，以及申请人所申请的信息和欲实现的利益之间有何关系。这意味着，法院在认定事实时不再受同一内容、同一机关的限制。如果因申请行为夹杂非法动机，从而得出偏离知情权的结论，需要充分说明其基于何种事实和理由作出的判断。在得出多个申请人一致行动后，法院便可将他们的行为一并评价。而行政与司法实践中涉及滥用申请权的事案居多不下。在一些案件中，法院认为原告的申请行为具有随意性。
三是法院开始考察原告的申请目的。[5] 第三，不辨主体随意申请，或者申请明知不为政府信息范畴的信息。
四、认定滥用申请权的思考框架 那么，如何为滥用申请权的认定提供具有可操作性的思考框架？王锡锌教授提出从主观、手段和后果三方面进行分析，分别测试申请人是否属于恶意利用信息公开程序、申请行为是否以符合某种体面、正直、尊严等要求而做出行为以及是否导致无意义的资源浪费，或资源投入和效用完全不成比例，或行政机构满足申请将会影响其他法定职责的履行。由《条例》第1条可见，受保护的申请动机应当属于依法获取信息、建设透明政府、促进依法行政或者发挥信息对实际生活的效用四方面之一。
需要注意的是，一方面，诚信原则作为平等主体交往的帝王原则，当适用于两造地位悬殊的行政法律关系中时，对相对人义务的强调应当适度。但章剑生教授指出，第13条具有预防行政相对人获取权滥用之旨意，保留这一限制具有必要性。
这是法院认识的深化，还是司法裁量范围的合理扩张，甚或是哪里失控了呢？ （二）对申请内容考察的不尽合理 在考察申请内容方面，法院的论证也有待商榷之处。表2摘录的本院认为部分和载明的相关事实，均来自江苏省南通市港闸区人民法院三年来的四份行政裁定书。法院意在以包罗万象表达原告申请内容的繁杂错乱，却恰恰反映了自身的模糊和犹疑。如在曹胡萍案中，法院指出，原告以被传唤这一事由在2014年11月7日一天内向崇川公安分局提出了11次申请。
《政府信息公开条例》（下称《条例》）并无滥用申请权这一概念或相关内容的表述。[10] 安徽省宣城市中级人民法院[2015]宣中行初字第00018号行政裁定书。
另一方面，在操作上，无论是主观方面还是客观方面，判断标准都要尽可能客观化，使相对人、行政机关以及法官获得可资遵照的清晰标准，避免滥用申请权的认定权的滥用。关键词: 政府信息公开。
[13] 第七，申请目的与《条例》不符。面对矛盾纠纷的泛司法化倾向，很多时候司法救济并无必要。
由于语义的不确定性，多大程度上构成重复难以甄别：申请人增加或减少几个字是否属于重复？申请人从另一角度进行描述，实则指向同一信息，是否也属于重复？重复判断标准的非明确化，容易成为拒绝公开的挡箭牌。在申请政府信息公开的场合，涉嫌权利滥用的主体之间可能关系密切，法院在界定滥用行为时，也往往将关联申请人的申请行为作为判断因素之一。[27] （四）行为与损害是否具有因果关系 最后，需要对申请人的行为与公共资源的不合理负担之间是否具有因果关系进行判断。如何判断某种申请行为构成权利滥用，行政机关和法院并未形成稳定明确的标准，学者们的关注点也颇为分散。
[7] 江苏省南通市中级人民法院[2015]通中行终字第00165号行政裁定书。如在徐俱华案中，法院在事实认定部分提到，原告要求瑞安市锦湖街道办事处公开2013年4月1日至10月30日林朝进到任时花费公款去KTV包间特殊服务多少次，2013年4月1日至10月30日张震宇到任时花费公款吃喝多少详细情况，要求瑞枫公路改建工程建设指挥部公开2009年3月17日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋共雇佣了多少黑保安、2009年3月12日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋当天共有几名领导接受性服务等信息，其申请表载明所需信息的用途为落实中央关于打老虎、拍苍蝇的重要指示等。
1.申请内容方面 （1）申请明知属于非政府信息范畴的信息，或者事前不知但在行政机关释明后仍执意申请。对此，可以借助比例原则予以衡量。
对于古怪、迷信的信息，英国地方政府协会（LGA, Local Government Association）2014年曾公布了十例古怪（unusual）的信息公开申请，如政府防范龙攻击的计划、多少孩子被植入芯片乃至有多少人取得养老虎、狮子、豹、猞猁或美洲豹作为宠物的执照等。其一，面对众多申请人、频繁的申请次数，简单以数量来判定滥用是否合理？对数量如何考量才更具说服力？能否划出一个简单易操作的数量标准，作为权利正当行使与滥用的分界线？基于个案的复杂性，这么做显然不妥当。
